创新地方债解决机制刻不容缓
【作者】张茉楠（中国国际经济交流中心副研究员） 《国际先驱导报》文章 消化巨额存量债务是一个世界性难题。近期，财*部表示，经国务院批准，财*部已下达地方存量债务1万亿元置换债券额度，允许地方把一部分到期高成本债务转换成地方*府债券，匡算地方*府一年可减利息负担400～500亿元。不过，债务置换仅仅部分解决流动性错配问题，创新地方债务解决机制刻不容缓。 当前，中国宏观经济最重要的任务之一是“去杠杆”。事实上，对于几乎所有的国家而言，“去杠杆化”都是一个非常痛苦的过程。金融危机以来，面对着居高不下的债务重负，发达国家不得不启动“去杠杆化”，但除了美国和德国之外，大部分国家都没有成功，甚至是失败的，出现了“越降杠杆越高”的局面。 从当前形势看，中国不存在整体偿债风险，但存在流动性风险，也就是*府收入与债务还本付息之间的结构以及期限的不匹配，债务过多地向低效率投资倾斜，且过多地挤占有限的资源、资金，导致挤出效应迅速扩大，也并没有产生真正的商业回报。考虑到今明两年偿债压力大，以目前的存量余额计，两年到期需偿还金额分别达到6.6万亿、5.2万亿，尽管2013年土地出让金已超过4万亿，但只占到地方*府可支配收入的1/5，远不够支付利息，势必给整体流动性和信用体系带来挑战。 财*部下达地方存量债务1万亿元置换债券额度，允许地方把一部分到期高成本债务转换成地方*府债券，实际上并没有改变市场的总需求和总供给，只是改变了*府融资成本中的风险溢价，因此，需要再造债务化解方式，以创新债务融资模式化解地方偿付压力，方能使债务重构成功获得制度保障。 第一，积极探索尝试多种直接融资方式。比如，推进市*公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取PPP（公共私营合作制）、BOT（建设-经营-转让）等方式，筹措建设资金或设立城建银行。 第二，建立基础设施产权市场，完善地方*府投资项目的进出/退出机制，以便地方退出部分国有股权，盘活地方*府融资平台资产，市*建设项目资产证券化进入地方预算，使地方债务阳光透明。 第三，对纯公共性项目、准公共性项目和市场性项目分别核算，分门别类地提出债务偿还途径和具体的实施方案：或由城投债向市*债转换。针对城投债存在基础设施投资项目回报与投融资之间期限错配问题，在地方债务总额进行控制的前提下，对其进行“统一专项管理、分类处置、新老划断、区域试点、增量疏导、存量转化”的模式逐步由城投债向市*债过渡，并逐步建立*府信用评级和预警制度；或建立资产管理公司解决不良资产的“出口”问题。通过债转股、债务重组、资产证券化、资产置换、破产清算，化解存量不良资产；或完善偿债准备金制度。建议对资产证券化产品的发行主体收取一定比例的资金，永久归集于资产证券化产品偿债基金，通过预算拨款、预算外资金结余调剂、国有资产经营收益等渠道，保持偿债准备金来源稳定，防止资金链出现断裂。 第四，尝试发行永续国债。扩大国债的发行规模，增加中央银行和商业银行国债持有比例。我国国债负担率为20%左右，远远低于国际上60%的警戒线，国债发行的空间充裕。由于公共投资主要依靠财*性资金的公益性建设项目，由于建设资金需求量大，为弥补资金缺口，地方*府不惜对外举债、背负利息。可以尝试发行永续债等新型债务融资工具，用于公共基础设施、重大民生项目等长期投融资，也可以增加居民融资渠道。 此外，盘活存量实施国库基金单一账户管理。近年来，国库留底资金的规模在3万亿左右，包括年度预算结转结余资金，央行国库中的留底资金，还有设立在商业银行中财*专户的结余资金。统计数据显示，18个省本级*府设立的财*专户多达480个左右，存款余额相当于其国库存款的44%，如何让这些沉淀的财*资金被有效利用是提高财**策效率的关键问题。建议财*部与央行加强协调配合，建立长期、规范、有效的国库现金管理制度，成立统一国库基金管理账户，并通过市场运作获取投资收益，盘活财*存量资金，大幅提升*府资产端效率。相关阅读:
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